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撰文:陳順意(長者服務社工)

攝影:陳河汛

政府於本年度的施政報告中,提及將會預留約8億元,推行「長者院舍住宿照顧服務券試驗計劃」(下稱「院舍劵」),目標對象為在中央輪候冊中,身體機能被評為「中度缺損」的長者,即合乎資格輪候政府資助護理安老院,而政府預計會於2015-2018這三年內推出合共3000張「院舍劵」,每張劵價值為每月$11685,而全港所有達到「改善買位計劃」甲一級標準的安老院舍,皆可申請成為認可服務機構。

然而,安老服務長遠規劃一直懸而未決,政府卻在此時透過「院舍劵」,試圖將責任市場化、商品化,有需要的長者真的能夠受惠嗎?

大市場小政府 服務質素成疑

「院舍劵」顧問團隊建議對認可服務機構「進行巡查、突擊檢查、審核記錄,和就投訴作出調查」,以確保院舍的質素,但這些監察機制一直存在,絕不會是因為要推出「院舍劵」才引入,然而向來未見有關機制發揮多大的成效。審計署《第六十三號報告書(2014年10月)》中有表示,社會福利署轄下的安老院牌照事務處未能經常達到自己所訂下的巡查安老院舍目標,而對較高風險的安老院舍跟進巡查亦沒有在目標時限內進行,導致多年來私營安老院舍的服務質素依然參差,一直為長者、家人及前線社工所詬病,那麼我們還可以相信推行「院舍劵」,便能提升私營安老院舍的服務質素嗎?

政府推出「院舍劵」時必先有一個前設︰私營安老院舍會以長者需要為優先,利益為後的理念營運。然而眾所周知,現時全港各處租金昂貴,但香港政府在經濟方面向來奉行「不干預政策」,為保障自由市場的運作,多年來沒有推行任何政策去調節、紓緩市場租金價格,在此環境下,私營安老院舍為了降低營運成本,會壓低員工薪金、減省照顧員人手等,並增加各類收費,從而去得到最大收益。根據2015-2016年度《財政預算 – 社會福利署開支分析》報告,每個「改善買位計劃」私營安老院舍宿位平均每月成本為$9938,但每個津助護理安老院舍(提供持續照顧)及合約安老院舍宿位,平均每月成本則需$14374及$14136,差別之大足以反映合符「改善買位計劃」標準的私營安老院舍,所提供的照顧及服務質素都無法與津助及合約院舍相提並論,當長者無法得到妥善、周全的照顧時,家人亦自然無法放心將長者交由這類安老院舍照顧。

審計署《第六十三號報告書(2014年10月)》中亦有顯示,在住客人均樓面淨面積方面,津助及合約護理安老院舍分別為17.5平方米及20.8平方米、「改善買位計劃」甲一級私營安老院舍為9.9平方米、一般私營安老院舍則為7.5米;在整體員工平均人數方面,按每100名住客計算,津助及合約院舍的分別有40.2及42.3人,「改善買位計劃」甲一級私營安老院舍只有32人,一般私營安老院更只得16.3人。這些數據反映出,私營安老院舍市場在各方面均與政府津助及合約院舍有一段差距,即使按「院舍劵」顧問團隊提出的建議,將私營安老院提升至「改善買位計劃」甲一級院舍標準,亦根本難以提高長者及家人的入住意欲,試問「院舍劵」又如何協助有照顧需要的長者呢?

「院舍劵」顧問團隊主席羅致光曾於2015年3月28日的立法會福利事務委員會特別會議上表示,保守估計有45%的甲二級私營安老院舍及11.4%持牌私營安老院舍願意提升至甲一級標準,但當中是一個漫長的改善過程,根本無法在短期內解決政府資助安老院舍宿位不足的問題,既然如此,政府為何仍要花費8億元、曲線地透過市場去推行一個全新的「院舍劵」計劃,而非正面檢討及回應自身的長遠安老服務規劃?

看似有選擇 實際無選擇

政府一直在強調「院舍劵」向長者及家人提供另一個安老服務選擇,但事實並非如此。「院舍劵」使用共同付款模式,設立入息和資產審查,以此將資助分成8個級別,但根據前線同工的經驗,大部份長者均會屬於第0級別(即每月入息介乎$0元至$3850、資產於$41500或以下),全由政府資助價值$11685的院舍劵。然而,值得一提的是,這個級別的長者如使用院舍劵,便不可同時領取綜援,只能領取金額不高的長期護理補助金,但是綜援設立的原意是一個安全網,是按個人需要而發放,與院舍照顧根本是兩個不同的制度,根本不能混為一談,政府將兩者合併處理,令人不禁猜想政府欲藉此減少綜援開支,而非提供選擇協助有需要的長者安老。

假如長者需要較高程度的照顧,需自行付款使用增值服務,但同時設金額上限(即院舍劵的75%)。當這個級別的長者的健康、行動能力及自理能力,隨著年歲增長而逐漸衰退,所需要的貼身照顧程度及額外增值服務的金額亦自然要提高,在無收入、無綜援的情況下,這些長者根本難以應付相關支出,屆時院舍亦有機會不肯繼續提供照顧予長者,令長者根本無法得到適切的長遠安老照顧。然而,這些在整個「院舍劵」計劃及研究中,均沒有被考慮及提及,加上一個荒謬的設限增值服務制度,試問「院舍劵」是一個真正的選擇,去幫助有需要的長者嗎?

物質等於合適照顧 忽視長者真正需要

即使同被評為中度缺損,這群長者各有不同程度的護理需要,例如︰一個患有中度認知障礙症的長者可能會有遊走、不穩定情緒和異常行為的情況;一個每天洗三次腎的長者需要潔淨的環境、設施及特別安排人手協助;一個有跌倒危機的長者需要多些注意等,故他們無論在身體上還是心理上所需要的照顧時數、頻密度和質素均有不同的要求。然而,在現時的市場機制下,私營安老院舍照顧員常被壓榨,出現工時長、工作壓力大、薪金少的情況,缺乏誘因令更多人入行,導致私營安老院舍經常出現人手不足情況,出現問題時便把長者綁在床上或輪椅上,以減低長者發生意外的風險,卻造成長者的心理陰影,更甚者過往亦曾出現多宗私營安老院舍照顧員虐待長者的新聞,居於私營安老院舍的長者無法得到適切的照顧,但整個「院舍劵」顯然沒有將這類非物質考慮納入研究範圍之內,以為人均面積大了、員工人數多了,便等於有質素的安老照顧。

除此以外,願意入住「改善買位計劃」院舍的比率向來不高,根據審計署《第六十三號報告書(2014年10月)》,這個比率由2009年3月底的7%,降至2014年3月底的5%,同時在2013-2014年度 121 間參與「改善買位計劃」的私營安老院舍中,32%未能達到社會福利署所訂下的「92% 入住率」,其中有10間的平均入住率為50%至80%、有3間的入住率更低於50%,可見大部份長者根本沒有打算即時入住安老院舍,或寧願和政府「鬥長命」,花三、四年時間去等一個政府津助或合約院舍宿位,也不願意使用買位院舍宿位;院舍劵顧問團隊的研究結果亦推算,只有約10%長者願意使用院舍劵,從而我們便得知即使是打著「買位甲一級標準」的名義,亦將不會受到長者和家人所歡迎,那麼我們仍然值得花8億元,去推行一個並非從長者真正需要出發的角度而制訂的「院舍劵」嗎?

以人為本

安老院舍照顧是一個以人為本的服務,但我們看到整個「院舍劵」把長者及其長遠照顧規劃,變成市場用來圖利的工具,私營安老院舍市場以非人性化的對待,去「照顧」有需要的長者;所謂的「錢跟人走」,實際上長者和家人是被市場機制牽著走。

近年來政府已推出不同的政策,包括社區照顧服務劵、廣東院舍計劃、護老者津貼等,已令長者服務前線社工疲於向長者及家人解釋有關計劃,而無法發揮社工應有的角色。然而,作為社工,我們不是政府的政策推銷員,我們是要為服務對象謀取最大的福祉,所以我們更無法違背良心,在沒有公開透明的諮詢和推行政策基礎不足的情況下,向長者和家人提及一個強行推出,但又無法真正幫助長者的「院舍劵」計劃。面對人口老化,政府理應下定決心制定長遠安老服務規劃,而非透過小修小補、將「福利市場化」,推卸責任。

政府一直提倡「居家安老為本,院舍照顧為後援」的安老服務原則,「院舍劵」卻是在把一群沒有急切入住安老院舍需要的長者,推進院舍,政府這樣做無疑是在自打嘴巴,若真的強行推出「院舍劵」,對長遠安老服務藍圖實有深遠影響,所以同工們更應團結起來,去抵抗這個「偽福利」的政策,為我們的長者、亦是為大家的將來,去爭取真正的福利。

One thought on “政策強推系列︰長者院舍券是真福利?

  1. 絶对認同,媽媽也是受害人,買位職員,只講買位價錢,並没有告訴会扣減綜缓金,計回社署竟只是津貼了$1300元,買位津貼金額,令人有被騙,及精神極大打激,無助,太無良!!!!!!

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